[摘要] 教育领域的基本公共服务已经成为我国宏观政策的重要内容，但对于教育在不同服务分类框架下的定位及其政策走向，依然是需要深入研究的问题。本文试图以服务一般分类和近年来国家宏观政策沿革为出发点，概要阐释了义务教育与非义务教育的公益性特点，并对基本与非基本的公共教育服务政策走向做一初步分析。

　　[关键词] 教育 公共服务 政策走向

　　[作者简介] 张力，教育部教育发展研究中心主任、研究员、博士生导师（北京 100816）

　　

　　关于教育的属性，国内外有过较长期争论，包括传统福利主义政策范畴内的教育福利，新自由主义学派影响的教育“产业化”、“市场化”、以及纳入WTO服务贸易总协定的教育服务贸易等， 近年来，教育事业因其法定的公益性，作为公共服务不可或缺的组成部分，越来越成为我国宏观政策的重要内容。本文试图从多个视角阐释在不同服务分类框架下的教育定位及其政策导向。

　　

　　一、不同服务分类框架下的教育定位

　　服务如同产品，其较为通行的分类，主要受经济学关于公共产品（public goods）和私人产品（private goods）概念的影响，两者之间衍生出多种形态。 社会公益事业在很大程度上偏向公共产品或公共服务，涉及社会财富的再分配过程，我国现行公益事业捐赠法把非营利的教育事业列入公益事业之中。实际上，我国教育的基本性质，按照《教育法》第八条“教育活动必须符合国家和社会公共利益”及第二十五条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定， 应比所谓非营利教育更宽，与服务的一般分类密切相关。

　　有的学者提出的服务性质分类是，“由营利性的私人企业使用私人资源提供的私人服务；由非营利的社会组织使用社会资源提供的社会服务；以及由公共组织机构使用公共权力与公共资源提供的公共服务。”  世界银行则认为，“政府在服务提供方面有三种干预工具，即监管、付费和直接提供，它们分别适用于不同种类的市场失灵。”   这里的启示是，服务从纯公共性到纯私人性之间似乎呈现一种连续的谱系，并非仅有两端。由此，笔者更倾向于另一分类法，即先区分公共服务和非公共服务（或称私人服务），然后将公共服务再分为基本和非基本两类，并不强调服务提供方（机构）的性质，而是看重服务自身的性质，由服务性质来确定政府的支持重点和“干预”方式。以教育为例，一是基本公共服务，由公共财政全额负担，免费或基本免费提供。如义务教育；二是非基本公共服务，由公共财政通过拨款进行资助、补贴或选择重点购买，保持低收费水平，学习者分担适当成本。如非义务教育（包括公办和非营利民办）；三是非公共服务，财政不介入，允许民间资本进入和经营、按成本或超成本收费、营利（微利）性的多样化选择。如营利性教育培训等。

　　这种服务的分类，与前述的公共服务、社会服务、私人服务存在相似之处，但边界有所不同。其中，公共服务的运行机制，说到底，就是公共资源配置的方式，多数情况下由三个要素决定，即公共资源配置的主体、价值、规则。任何一项服务公共性或公益性质的认定，都取决于宏观制度设计和公共财政能力，在一定意义上，也就是政府的政治承诺及其相关决策，在不同国家（地区）都表现出明显差异。我国社会对不同类型服务的需求与预期，并不是递进的，时有超越阶段的现象。既有农村地区公共服务供给总量不足、质量不高的问题，也有城乡居民趋向极其拥挤优质公共服务资源的问题。近年来，我国开始采用公共教育政策（包括对民办教育监管）的提法，特别是“基本公共服务均等化”，正在成为我国政府和社会各界重点关注的问题，相应地，“坚持教育公益性质”正在成为国家教育决策的基点，促进教育公平也将逐渐纳入国家基本教育政策范畴。 实际上，就是要在区分基本公共教育服务、非基本公共教育服务和非公共教育服务的基础上，清晰界定和准确选择政府的作为方式。

　　

　　二、纳入国家政策范畴的公共服务和公共教育服务

　　从我国宏观政策层面来看服务分类，世纪之交以来最先被确认的应是基本公共服务。根据2002年党的十六大报告关于“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”的要求，2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次对基本公共服务均等化和政府责任进行了阐述。 此后，2007年党的十七大报告、2008年党的十七届三中全会决定都就此进行了深入部署。

　　特别是2010年10月党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，强调“加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，……覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善”，要求“要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系，形成良好的居民消费预期。……逐步实现不同区域基本公共服务均等化。”提出“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。”  这一重要文件首次界定了基本公共服务和非基本公共服务的关系，为今后社会事业体制改革包括教育体制改革明确了方向。与此相关，全国人大十一届四次会议批准的国民经济和社会发展“十二五”规划纲要，其中的第八篇“改善民生建立健全基本公共服务体系”对“十二五”时期基本公共服务的9大范围25个重点作出明确的界定。

　　关于教育领域的基本公共服务和非基本公共服务，可从2010年7月党中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》看到政策重点，《教育规划纲要》在确定未来10年战略目标时提出，“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。”在部署体制改革方面，既强调“推进政校分开、管办分离。适应我国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”，又指出“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”第一次提出“改进非义务教育公共服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域。”   综上所述，党和国家文件特别是《教育规划纲要》关于基本公共服务及其相关问题的决策思路，将成为教育系统深化体制改革、促进教育公平、实现科学发展的重要政策价值取向。

　　

　　三、义务教育和非义务教育公益性的不同特点

　　就义务教育而言，综观我国义务教育立法20多年间的执行及修订过程，总体方向是强化政府对义务教育的全面责任。我国义务教育作为构建社会公益事业体系的基础组成部分，将依法全面纳入公共财政保障范围，形成城乡、区域间基本公共服务均等化的有力支柱。当前，全国99%人口所在地区普及了免费的九年义务教育，其中，农村县镇学生和少数城市的学生享有免费教科书，家庭经济困难的寄宿生得到生活补贴（简称“两免一补”政策），这标志着具有最显著公益性质的基本公共教育服务步入一个新的阶段，我国已经跻身义务教育免费水平较高的国家行列。

　　体现义务教育公益性质的关键，是政府责任明晰到位。按照资源配置要素，只有在首先明确政府是配置义务教育资源主体的前提下，“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”， 才能真实成为义务教育阶段资源配置的价值基础，从而也就界定了学生、家长、教师、社会等各个方面的权利与义务，决定了经费保障机制、法律责任的规则设置过程。

　　在非义务教育阶段，公益性教育和教育公益性是一个错综复杂的领域。当前我国公共教育系统提供的入学机会要比几十年前扩大了很多倍，可以说一般意义上的上学已不难了，突出的问题是上优质学校难。进入新世纪以来，政府尽可能提高生均预算内教育经费水平，着力整治公办学校乱收费问题，建立健全对在公办职业学校、高等学校就读的贫困学生、少数民族学生、残疾学生等助学政策体系，在促进教育公平方面不断取得新的进展，基本保持了非义务教育公办学校的公益性质，同时，鼓励民办教育按照“属于公益性事业” 的要求发展。

　　然而，我国公办学校具有传统强势，学校和学生的数量差不多占总量90%左右，但是财政性教育经费占总经费比重刚刚回升到70%，最低年份曾为61%。也就是说，公办教育系统依然需要30%的学费或其他收入作为支撑，有些地区非财政经费比例还要更高。许多城镇优质公办学校呈现出两种情形，一是通过各种正式或非正式制度安排争取到的财政经费，远高于其他学校，形成极其拥挤的优质公共教育资源；二是虽然生均财政拨款并不比其他学校高，但借助优质品牌声望从其他渠道获得资金，如择校借读收费的制度化，带有预设条件的校外捐赠，名目繁多的违规收费等。因此，我国非义务教育公办学校的运行机制，表现出的是有限的（或者基本的）公益性。

　　同时，我国民办学校学生数在大中小学分别占总量的5%、10%、15%，但是来自民办学校举办者的投入长期低于总经费的1%，除个别企业或民间慈善团体资助的面向农民工子弟或残疾儿童的民办学校外，绝大多数民办学校靠收学费运转，其中，部分按非营利注册的民办学校事实上的牟利行为，已很难视为国际社会公认的非营利性机构行为。

　　当然，我国政府已确认负有促进教育公平的最主要责任，随着经济发展和财力增强，尤其是公共财政体系的健全，将有更多财政经费用于支持公益性教育事业。但是公民一生多样化的学习选择，不可能由政府包揽，政府既不能推卸法定责任，又要避免承诺没有足够能力保障的教育公平。在不同教育阶段，公共资源配置都要处理好尽力而为与量力而行的关系。尽管我国社会各界时常出现把学前教育或高中阶段纳入义务教育（义务教育年限向前或向后延伸）的呼声，但在相当一段时期内我国非义务教育的政策导向，还须坚持适度成本分担的运行机制，在城乡九年制义务教育成果尚未巩固和提高以前，不具备延长义务教育法定年限的现实条件，各级政府还要继续依法加大非义务教育的财政投入，继续健全资助处境不利地区和群体接受教育的政策体系，这也就是我国教育政策避免笼统地提非义务教育均衡发展或均等化的主要原因。

　　

　　四、政策走向之一：坚持推进基本公共教育服务均等化

　　经过新中国成立以来近60年的努力，中国特色社会主义教育体系业已建立，形成了学前教育至高等教育的、普通教育与职业教育并重、学历教育与非学历教育并举、课堂教学与远程教育并存等多种层次、类别和形式的格局。我国的义务教育越来越具有国际公认的社会公益事业性质，而在非义务教育阶段，贫困学生、少数民族学生、残疾学生等群体不断受到国家安排的福利性资助，而且逐渐形成专门制度。目前，我国正在谋划实现基本公共教育服务均等化的各项政策举措，在教育领域最为重要的战略选择是，促进区域内义务教育均衡发展，逐步缩小城乡义务教育办学水平差距，使不同收入、性别、民族等背景的学龄人口能够平等接受有基本质量保证的九年义务教育。

　　农村义务教育的政策率先依法全面纳入财政保障范围，在相当地区尚属低水平的教育公平措施使农民感到负担显著减轻，农村基本公共教育服务均等化在普遍十分薄弱的基础上起步，容易使农民更多地感受到财政支持下的直接福利性效益。不同地区义务教育保障新机制的落实难度不容低估。特别是中西部地区巩固义务教育普及成果、形成长效保障新机制显得更加突出。政府将继续完善义务教育经费保障新机制，重点巩固农村地区免费义务教育的政策成果，适当提高贫困寄宿生生活费补助标准，增加农村义务教育公用经费，基本化解农村义务教育历史债务。

　　城镇居民与农民之间的现存差距非常大，以至于政府任何一项旨在促进社会公平、增加社会福利的政策举措，在城乡居民中反馈的满意程度都很不相同，近年来调查公众对教育政策满意程度，均发现农民明显高于城镇市民。 城镇地区的义务教育择校和进城农民工子女上学，在一定意义上看也是世界性难题。目前，我国城乡义务教育差距依然较大，不同地区之间、同一地区内资源配置很不平衡，城乡义务教育免除学杂费，为依法妥善解决上述难题创造了有利条件，但要真正化解公办学校择校问题，保障农民工子女平等就学，还涉及更多的政策措施，均需各地政府高度重视和统筹解决。

　　部分地区经验表明，义务教育免费水平提升之后的下一重要步骤，势必更加注重均衡发展问题，按照新修订的义务教育法和义务教育全面纳入财政保障范围的制度安排，需要逐步使区域内所有公办校达到办学条件基准，所有公办校教师工资待遇由政府统一确定并予以财政保障，促使历史形成的优质校对口支持本地薄弱校，包括视情合并，迅速提升薄弱校水平，规定定期校际轮换一定比例校长与骨干教师，坚持学生就近免试入学，把优质公办普通高中招生名额合理分配到辖区所有初中学校。公办校不再择校，不分设重点和非重点校，不分设重点和非重点班。而社会上的择校及其他特殊学习的需求，原则上由民办学校满足。《教育规划纲要》已对2020年前基本实现区域内义务教育均衡发展提出明确要求，而且加大中央和地方各级财政的支持力度，多管齐下地实施各项配套政策措施，预计多数地区政府在优先满足农村义务教育普遍达标并质量获得较为可靠保障后，才能完全致力于区域内义务教育均衡发展的部署，而后者需要财政补足的公共教育经费大体上应是现有常规拨款的数倍，并非所有地方政府都已做好准备。按照《教育规划纲要》的部署，目前教育部已同首批16个省市签订了推进义务教育均衡发展的备忘录，对其他省区市还会继续签署，将对这一政策落实起到积极促进和重要保障的作用。

　　基本公共教育服务的重点是义务教育，同时涉及其他领域。如国民经济和社会发展“十二五”规划纲要，在重申九年义务教育“两免一补”政策的基础上，明确要求扩展基本公共服务的重点，承诺在2015年前对农村学生、城镇经济困难家庭学生和涉农专业学生实行中等职业教育免费，并为经济困难家庭儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供补助，显示出有预设条件地惠及非义务教育阶段学生的态势。而在实际执行过程中，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共教育，特别是面向困难群体，国家还将继续按基本公共服务方式予以资助、补助和扶持。

　　

　　五、政策走向之二：探索非基本公共教育服务方式多样化

　　教育体系的公益性，尤其超出基本公共教育服务范围以外，更需要较为完善的公共财政制度作为依托。多年来，我国公共教育投入不足、资源总量性短缺的问题始终为社会所关注。我国政府曾于1993年确定的财政性教育经费占GDP比例到2000年达到4%的目标， 始终没能实现。尽管近十多年来财政性教育经费总量增长了5倍多，2009年达到这一指标有可比性的最高水平3.59%。 其实，世纪之交普及义务教育和高等教育大众化的两次超前发展，都是在财政经费不足条件下实现的，社会教育投入（主要是非义务教育阶段学费）及时作出了重要补充，占GDP比例最多达到1.75%，2009年减至1.25%。

　　由于非义务教育是选择性很强的教育，呈现出多样化形态，如果学生和家长觉得不难不贵了，要么仅是低成本支撑的教育，要么是财政或其他方面有更多投入。不同阶段的非义务教育成本差异很大，采取分担方式是各国普遍的做法。我国还有一个社会需求分化的因素需要考虑，2020年全面建设小康社会目标实现时，中等收入者被期望能够占多数。其中的主体是“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层”， 这些群体不仅具有明显的服务消费能力，而且在社会上具有很大话语优势，对教育问题有着与工农群众、一般知识分子很不相同的理解与诉求。当公共优质教育资源富有竞争性时，中高收入者阶层有进行超标支付的能力，也支撑了日益扩大的家教辅导产业。当非义务教育阶段财政拨款不足时，普通高中提高收费水平、公办大学独立学院、中外合作办学等，均得到他们高度认可，每年自费出境留学10多万人也多出自于此，由此带动中高收入者阶层越来越不会满足于政府拨款增多却体现不了其选择意愿的公共教育系统。这是我国人均GDP迈入4000美元门槛以后可预见的社会现象，而我国极大的就业压力对社会各界的教育需求分化起着巨大推动作用。

　　我国公共政策在非义务教育阶段的选择空间十分狭窄，基本不会导向更为福利化的教育体系。政府将坚持并健全以财政拨款为主、成本分担和多渠道筹资的投入体制。其中，坚持以财政拨款为主，是保障国家对人才培养宏观控制力与教育公益性的基点；坚持成本分担和多渠道筹资，则是立足于社会主义初级阶段国情，调动社会资源加快教育发展、提高经费使用效率的客观需要。过去多年我国非义务教育阶段成本分担改革十分成功，方向与成绩都不容否认。今后政策的关键点，一是政府继续加大财政投入；二是完善成本核定标准，稳定合理的收费水平；三是坚持禁止乱收费；四是强化对贫困家庭学生的资助。鉴于非义务教育公办学校不可能完全满足多样化的社会需求，应由民办学校提供择校及其他特殊服务，在条件具备时，可以试行非贫困家庭学费个人所得税减免或商业性教育贷款利息优惠等政策。政府还要负责监管和保证规则公平及良性运行状态，维护办学者、学校或教育机构、教师、学习者的合法权益。

　　需要指出的是，经济制度中的所有制实现形式多样化，可能是多样化教育发展的环境，然而两者之间并没有因果关系。在市场经济完善的国家中，私立教育与私有经济并非一一对应，公共教育具有维系社会平衡的重要作用。随着经济发展方式转变和社会建设推进，中国特色的社会公益事业将处于创建与创新的双重进步之中，公共教育供给的体制架构、规则制订、财政拨款、运行监管等有必要不断调整和加强，同时，还要通过委托、授权、托管等方式，探索非基本公共服务的多样化， 鼓励第三部门有序参与，包括培育慈善性、公益性教育基金，这也是改革探索的一个方向。《教育规划纲要》的一个政策创新点，就是在深化公办学校办学体制改革方面，“积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展”，允许各地“开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。”这样，政府力量与社会力量相互结合，还可以共同扩大对特定目标人群（处境不利者优先）的资助，促使社会福利体系有预设条件地向非基本公共服务领域延伸。

　　此外，《教育规划纲要》已就“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”及“规范各种社会补习机构和教辅市场”等提出新的要求，但要落到实处尚需付出艰巨的努力，特别是以市场机制运作的大量教育服务行为，包括正规与非正规的，显性与隐性的，营利与非营利的，合法与不合法的，国内与涉外的，统计数据还不清晰，基本事实也需梳理，相应法规制度不够健全，各地管理状况很不平衡，这也就是本文尚未讨论我国非公共教育服务问题的主要考虑，留待以后再作分析。