——在广西高校形势与政策课骨干教师研讨会上的发言摘要

　　

　　一、深刻领会《教育规划纲要》的战略思路和精神实质

　　新中国60年的教育历经风雨，取得了跨越式发展。现在我国已成为世界上教育规模最大的国家，亿万人民群众受教育权利有了法律制度保障，全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，我国实现了从人口大国向人力资源强国的历史性转变。

　　面对新世纪新形势，胡锦涛总书记深刻地指出，“当今世界，经济全球化深入发展，科技进步日新月异，国际竞争日趋激烈，知识越来越成为提高综合国力和国际竞争力的决定性因素，人才资源越来越成为推动经济社会发展的战略性资源，教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加突出。中国的未来发展，中华民族的伟大复兴，归根结底靠人才，人才培养的基础在教育。”这一重要论述，同以邓小平同志、江泽民同志为核心的第二、三代党中央领导集体对教育的基本定位，既一脉相承又与时俱进，充分体现了以胡锦涛同志为总书记的党中央对教育战略地位的高度重视，为制定实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（简称《教育规划纲要》）指明了方向。

　　制定实施《教育规划纲要》最重要的目的，在党的十七大报告讲得非常清楚，从社会主义现代化建设全局看，就是要全面实施国家层面三大战略，即科教兴国战略、人才强国战略、可持续发展战略，优先发展教育，建设人力资源强国；从促进人的全面发展看，就是要回应人民群众关切、着力改善民生、促进社会公平。中央对2020年作出的重大战略部署，就是努力使我国进入创新型国家、人才强国和人力资源强国的行列，若要同时进军这三类国家，显然只有一个规划纲要是不够的。所以，党中央、国务院在2006年发布了科技规划纲要、2010年4月发布了人才规划纲要，7月发布了教育规划纲要。三项战略文件相互联系，共同推进，由于人力资源强国必将为创新型国家和人才强国提供基础性支持，我们实施好《教育规划纲要》，一定可以为科技、人才规划纲要的实施创造更为有利的条件。

　　从《教育规划纲要》的框架结构看，开头的“序言”，说的是为什么要制定实施这一规划纲要，回顾历史，分析形势，剖析问题，明确方向。结尾的“实施”，就是怎么样实施好规划纲要。中间4大部分，分别涉及总体战略、发展任务、体制改革和保障措施。

　　第一部分总体战略，实际上体现了4类战略，一是战略思路，体现在指导思想之中；二是战略方针，体现为20字工作方针（优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量）；三是战略目标，就是“两基本一进入”（基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列），四是战略主题，就是坚持以人为本、全面实施素质教育。

　　第二部分发展任务，从学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育到继续教育，这6项任务，实际上就是坚持以终身学习理念为导向，形成中国特色社会主义现代教育体系的6根支柱。而民族教育和特殊教育的意义特别重要，必须单列成章进行专门部署。

　　第三部分体制改革，以人才培养为核心，由此项体制改革入手，然后到考试招生制度、现代学校制度、办学体制、管理体制和扩大开放，内在逻辑是从个体人到学校、到政府、到社会，从国内到涉外，逐步递进。这部分内容在2.7万字的全文中，占了6400字，有了很多政策创新点和亮点，表明了党中央、国务院对教育改革寄以厚望，当前和未来的相当一段时期，我国教育将进入转变发展模式、深化体制改革、注重教育质量的新阶段。

　　第四部分保障措施，包括对人、财、物、信息、法制和组织领导等提出新的更高要求，以重大项目和改革试点为抓手，确保《教育规划纲要》设置的各项目标和任务分地区、分阶段、分步骤地落到实处。现在，在国务院领导下，在刘延东国务委员任组长的国家教育体制改革领导小组的统筹指导下，各省（自治区、直辖市）党委政府都在研制和发布教育分规划纲要，中央有关部委研究出台相关的政策措施，我国教育改革和发展拉开了新的一幕。

　　我们要贯彻好《教育规划纲要》，必须深刻理解教育改革发展的“20字工作方针”，这是胡锦涛总书记、温家宝总理在新世纪第一次全国教育工作会议上的重要讲话及《教育规划纲要》的精神实质。按照中央的要求，“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”20字方针，需要分为3个层面，首先，“育人为本”是最能反映教育本质属性，自然成为20字工作方针的核心内容和教育工作的根本要求。其次，“促进公平”和“提高质量”，是进入21世纪以来世界各国教育政策的两大基本价值取向，是我国社会各界对教育事业的共同愿望和深切期盼，将作为我国教育改革发展的两项重点任务、全面进行部署并以此检验政策实效的标准。最后，“优先发展”、“改革创新”，发展是硬道理，改革是强大动力，这将始终是全面推动教育事业科学发展的两大重要保证。

　　《教育规划纲要》确定了“实现更高水平的普及教育”的目标，预计到2020年，我国将基本普及学前教育；巩固提高九年义务教育水平；普及高中阶段教育，毛入学率达到90%；高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%；扫除青壮年文盲。综观世界210个国家的大中小学在校生结构，呈现正梯形乃至桶形结构的约占1/3左右，呈现金字塔形状的往往是欠发达国家。《教育规划纲要》提出，2020年，我国小学、初中、高中阶段和高等教育总规模将达到1.1亿人、5500万人（九年义务教育在校生总数1.65亿人）、4700万人和3550万人，基本完成从金字塔形向正梯形转型，也可视为进入人力资源强国行列的标志之一。2009-2020年间，全国新增劳动力平均受教育年限将从12.4年提高到13.5年，其中受过高中阶段及以上教育的比例从67%提高到90%；同期20-59岁主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年，其中受过高等教育的比例从9.9%增至20%，具有高教文化程度的人数比2009年翻一番，达到1.95亿人。

　　按照《教育规划纲要》的部署，如果优先发展教育战略及上述发展目标能够如期实现，则我国人力资源开发存量指标势必跃上一个新的台阶，其直接效应将是加快社会主义现代化进程、促使我国参与经济全球化竞争的能力显著增强，从而为到世纪中叶基本实现国家现代化创造更好的条件。因此，认真学习贯彻全国教育工作会议精神和《教育规划纲要》，全面推动教育事业科学发展，将是未来10年乃至更长一段时期全党全社会的共同任务，必然需要教育系统内外共同团结奋斗，目前，教育系统和社会各界正深入学习实践科学发展观，努力在推动教育事业科学发展方面跃上一个新的台阶。

　　

　　二、全面推动高等教育事业科学发展的若干政策问题

　　第一，高等教育如何全面实施素质教育？素质教育不再是要不要实施的问题，而是必须很好地在大中小学连贯起来并落到实处的问题。从上世纪90年代初期到今天，素质教育取得不少成效，逐步纳入国家政策范畴。特别是1999年改革开放以来的第三次全国教育工作会议，就是中央重点部署深化教育改革、全面推进素质教育。关于实施素质教育的重要意义和任务要点，我们是这么理解的，它应当作为促进人的全面发展的基础性环节，是落实科学发展观核心是以人为本的重要内容，而且现在已经进入了国家推进、重点突破、全面展开的过程，是全社会共同的事业。我们实施素质教育，就要致力于形成更高质量的教育体系，关键在于有一支高素质的教师队伍，还要同提高教育现代化水平、构建全民学习、终身学习的学习型社会联系起来部署。如果千军万马走的仅仅就是高考独木桥，没有任何其他可能的不断学习机会的话，那么实施素质教育就会碰到很多困难。现在家长们压着孩子学习，课业负担过重，特别是城镇地区择校现象愈演愈烈，这其实同以人为本理念是相悖的。这次全国教育工作会议与11年前的全教会相比，有很多政策创新点，最重要的是按照胡总书记的重要论述，《教育规划纲要》专门把坚持以人文本、全面实施素质教育作为教育改革和发展的战略主题，强调坚持德育为先、能力为重、全面发展，既汲取了中国传统教育思想的精华，又借鉴了国际教育政策的先进理念。特别是在这次全教会上，胡总书记和温总理都用了很大篇幅来阐释全面贯彻党的教育方针、全面实施素质教育、全面提高教书育人水平的问题，为今后各级政府、教育系统和社会各界为实施素质教育形成更大合力明确了方向。

　　如果贫困农村地区的小孩子有些还属于营养不良的话，那么城镇的小孩子就不是营养不良，而是有相当一部分身心发展遇到很多障碍的问题，由于从小课业负担过重，一直拼死记硬背和题海战术，据说我国青少年儿童近视率快成世界第一了，他们的体质体能水平与前些年测量数据相比有所下降了，更重要的是，如果学校教育挫伤了孩子学习兴趣，对他们将来一辈子发展，的确是个很大的问题。所以，这个问题还需要治标治本地来加以解决，既要提高教师队伍教书育人水平，改善办学条件，深化课程教材、教学方法、考试招生制度等项改革，还要瞄准学生全面发展、人人成才的需求，搭建终身学习“立交桥”，为学生终身发展打下良好基础。高校本身担负着以素质教育为导向、深化人才培养体制改革的重任，要在更新人才培养观念、创新人才培养模式、改进教育质量评价和人才评价制度率先取得进展，并且与人才规划纲要的实施进程紧密衔接、相互配套，既要注重增强大学生的全面素质，又要支持引导中小学的素质教育工作，这样，才有可能使高校实施素质教育提升到一个新的水平。

　　第二，近年来国际上高等教育有何显著特点？主要有三个方面特点：一是发展中国家高等教育大众化、发达国家高等教育普及化都在稳步向前推进；二是各国纷纷制定国家层面的战略对策，努力提高高等教育水平和质量，以应对劳动力市场需求的变化；三是全球人才竞争加速了高等教育竞争，高等教育国际化程度也在空前提高。1999-2007年间，当我国实行高等教育扩招政策，毛入学率提升了13个百分点，北美和西欧国家平均提高了10个百分点，中东欧国家提高了18个百分点，拉美和加勒比海国家提高了14个百分点，中亚国家提高了7个百分点，东亚和太平洋国家提高了10个百分点。可见，我国高教加快了追赶步伐，按照马丁•特罗的理论，从“精英”阶段（高教毛入学率低于15%）迈入“大众化”阶段（15-50%），与此同时，多数国家的高教扩展速度并不很慢，有些发达国家已经从“大众化”阶段迈进“普及化”阶段（50%）。如果我国不在世纪之交决策扩招，而把这一任务放在现在才来部署，那么我国高教发展水平将与发达国家差距拉得更远，国家现代化进程肯定会受到不利影响。

　　1998年世界高等教育大会的宣言，是包括我国在内的近百个国家的教育部长齐聚巴黎讨论形成的，旨在设计面向21世纪的高等教育，其中有两个重要理念值得注意，一是高等教育不仅是培养科学家、工程师、企业管理精英，还要培养高素质的毕业生和负责任的公民；二是高等教育系统要为公民进入、离开、再进入、再离开提供支持，成为他们参与终身学习的重要链环。这些理念在欧美国家正在变为现实，有些发展中国家连初中小学还没有普及，与发达国家相比有点望尘莫及，而中国已经到了这个关口，就是我国经济发展和社会进步达到一个新的阶段以后，不可能再用一把学术性的尺子去衡量所有高校的质量，少数高校必须形成学术性、学科性精英人才培养的高地，大多数高校则必须面向社会和企业对于实用型、应用型、复合型、高技能人才需求，积极主动地优化学科专业结构，调整培养模式。当2009年世界高等教育大会再次在巴黎召开时，各国教育部长探讨的是21世纪高等教育持续发展的动力问题，他们的基本共识是动力主要在高校外部。

　　今后，市场机制将在人力资源配置过程中发挥更为明显的基础性作用，从而对人们接受学历学位教育的类型、层次、时机的选择，产生具有决定性意义的影响，这将是市场经济体制健全国家的一个普遍趋势。所以，当前中国所谓的研究生热，只是一个过渡阶段，随着产业结构吸纳能力、人力资源市场发育等因素的变化，高等教育发展的分层洗牌会越来越明显，欧美国家高等教育界现在关注什么事呢？一是分类定位，就是把办学自主权更多地放给高校，鼓励按照不同方式形成特色，促进地区间乃至国家间高教学历学分互认，进一步健全对高校问责制度；二是在经济全球化的影响下，特别是国际金融危机的冲击下，高校以学科为本位封闭办学的传统模式出现了某些困难，都在寻求更好支撑持续发展的资源，也就是刚才所说的来自外部的动力，其中，同企业的深度合作正在成为一条新出路，既坚持学科特色又兼顾企业需求，同时重视招收海外学生，引进高质量教师和研发团队，许多国家如欧盟国家正在采取财政重点支持、激励校企合作研发创新、联合培养人才等措施，试图打造更有竞争力、更加国际化的高等教育体系。

　　第三，我国高等教育发展遇到哪些突出困难问题？改革开放以来的前20年，我国高等教育总体上处于稳定增长态势，经过最近10年的扩展，2009年的在学总规模达到2979万人，稳居世界第一位。在规模显著增大的情况下，国家高度重视提高教育质量，优化学科专业结构，鼓励发挥办学特色，通过持续的重点建设，初步形成了若干所向国际一流水平冲击的研究型大学、一批高水平大学和重点学科，培育了一大批前沿新兴学科和交叉学科，高校科技开发和社会服务的整体能力显著增强。但是，进入新世纪以来，我国高等教育遇到了许多困难和问题，有些属于长期体制机制障碍留存下来的老问题，也有属于新形势下产生的新问题，主要有以下4个方面。

　　一是拔尖创新人才培养能力较为薄弱。长期以来受应试竞争倾向困扰，人才培养模式还不能完全适应建设创新型国家需要，创新型人才评价与选拔制度不合理。高校缺乏一大批大师级人才，直接影响教育质量提高和创新人才培养。钱学森先生多次感叹中国拔尖创新人才缺乏，促使高校深入反思人才培养模式变革，必须全面深化高等教育的各项体制改革和教学改革。

　　二是部分高校应用学科结构体系仍与行业产业发展需求存在差距。教师队伍整体实力不强，结构性短缺与低水平富余并存，学生的社会适应能力不强，实用型、复合型等紧缺人才及其高技能人才的数量质量均不能满足实际需要。行业企业参与高等教育动力不足，在宏观方面导致教育与社会主义现代化建设特别是经济建设相对脱节，不同类型教育之间的沟通衔接也比较欠缺，缺乏公共教育资源共享的系统设计和全面规划。

　　三是高等教育持续发展条件不足不稳。全国普通高校生均预算内教育事业费多年在低位徘徊，最高年份也就是7500元左右，以省级行政区划为单位，相同年份最高的省（自治区、直辖市）是最低的6-8倍，加之公办高校保持较低学费水平，如要保证质量不降，高校就必须努力增收，有些高校还负有巨额债务。即使如此，按可比价计，我国生均财政经费仅为经济合作发展组织30个成员国和欧盟19国同期水平的1/5左右。

　　四是扩招后毕业生就业竞争压力日趋增大。调查显示，高校毕业生学历程度与其起薪定薪水平之间仍成正比，但毕业生预期起薪水平并不很高，虽然劳动合同法实施后拉动起薪点回升，但受国际金融危机影响，各地差异很大，出现一定程度结构性就业问题，每年高校毕业生已超过当年城镇新增就业岗位一半，本来在发达国家高教毛入学率超过50%才出现的现象，即接受高等教育旨在追求更大收益的“激励因素”，随着越来越多人进入高校而转变为确保更小损失的“保健因素”，在我国较发达的城镇地区提早出现，导致社会高学历需求进一步高涨，势必对人才培养和使用环节都提出新的更高要求。

　　第四，2020年我国高教毛入学率能否达到40%？当2010年3月《教育规划纲要》向社会公开征求意见时，对于2020年高教总规模3550万人和毛入学率40%的测算，有人反映是否指标过高，将出现新的泡沫或冒进问题。实际上，《教育规划纲要》对2020年高教事业发展目标的谋划，主要出发点是全面建设小康社会的关键时期需求，特别是应对经济全球化深入发展、科技进步日新月异、人才竞争日趋激烈的挑战，适应国际金融危机冲击下我国经济结构调整和发展方式转变的需要。2009年我国人均GDP约为3700美元，虽仍居世界百位之后，但按世界银行标准，已由低收入国家升至中下收入国家行列，今后，社会消费结构将从生存型消费进入发展型消费阶段，教育需求体现出多样化趋势，人民群众接受高质量教育需求十分旺盛，我国高教总规模的适度增大，符合经济社会发展和人民群众的需求。

　　从世纪之交以来的我国高教规模扩展形势来看，2002、2003年均比上年增加300万人，2004-2007年年均增长200万人，到2008、2009年增幅减至100万人以内，这是国家宏观调控的结果，如果不调控，40%毛入学率恐怕早就突破了。因为这一指标的分子是宽口径高教在学人数，分母是18-22岁人口组，如果从今天起一个学生都不扩招，3000万人规模平移到2020年，毛入学率也可达到35%左右，因为18-22岁人口组2020年将减少3500-3700万人，每年增长50万人即可达到3550万人的预期目标，从而使毛入学率稳稳地达到40%，届时也就相当于多数欧洲国家20世纪后期平均水平，估计我国这一指标的全球排位可能上升20位以上，总规模在高位平台上保持小幅增长，为下一阶段进入高等教育“普及化”阶段打下基础。当然，要如期实现上述目标，没有必要的经费支持和良好的制度安排是根本不行的，特别是在我国公办高校占大多数的基本格局中，必须进一步完善财政投入为主、学习者合理分担培养成本、多渠道筹措经费的机制，必须在转变发展理念、深化体制改革等方面迈开新的步伐。

　　第五，高等学校如何分类定位办出特色？《教育规划纲要》明确提出，2020年高等教育结构更加合理，特色更加鲜明，这是涉及高等教育发展全局的重大战略理念。综观各国特别是发达国家，还没有发现高等教育体系完全不分类的案例，每个国家高等教育的结构及其特色，是由各自国情所决定的，我国现代化建设对高级专门人才需求的多样性及区域差异性，是世界上不多见的，很难沿用学术学科评价的单一尺子衡量所有高校，而且高等教育处于“精英”阶段的质量标准，并不能简单移至“大众化”乃至“普及化”阶段的所有高校。

　　为此，《教育规划纲要》提出了两大政策要点，一是建立高校分类体系，实行分类管理，引导高校合理定位，克服同质化倾向，不仅要继续加快建设一流大学和一流学科，推进重点学科建设创新，到2020年建成一批国际知名、有特色高水平的高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平。而且，要引导其他各类高校在不同层次、不同领域办出特色，争创一流，包括支持地方或行业背景高校建设优势重点学科，改进管理模式，引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理。二是优化学科专业等结构，旨在适应国家和区域经济社会发展需要，重点扩大高技能型、应用型、复合型人才培养规模，加快发展专业学位研究生教育，优化区域布局结构，重点支持中西部高等教育发展，鼓励高校既在学科专业建设方面苦练内功，还要面向现代化建设需求办出特色，可以说，因地制宜，分区规划，形成能够充分体现职业性和社区需求的、可容纳更多不同年龄学习者的高教体系，进而形成灵活、开放、多样的终身学习公共资源和服务平台，将是非常重要的一项政策选择，也必然是新世纪新形势下打造高质量的中国高等教育体系的必由之路。

　　第六，怎样完善中国特色现代大学制度？《教育规划纲要》用专门一章的篇幅，系统阐述建设现代学校制度问题，这在党中央、国务院文件中还是第一次。其中的一节是完善中国特色现代大学制度，从前后节政策要点的连贯性来看，这一任务的核心，就是构建政府、学校、社会之间的新型关系。具体而言，就是政府怎么依法管学校办学校，学校怎么形成好的治理结构，社会怎么对学校参与和监督。

　　《教育规划纲要》明确了“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度内涵，从落实和扩大学校办学自主权，完善高校内部管理体制等方面提出了重要思路，强调推进政校分开、管办分离，围绕政府宏观“管学”、学校自主“办学”进行制度创新，对于公办高校，重申了坚持和完善党委领导下校长负责制的基本要求，同时，提出所有高校都要完善治理结构，加强章程建设，扩大社会合作，推进专业评价等一系列重要举措，其中，探索教授治学的有效模式，探索建立高校理事会或董事会，探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式等等，都是非常突出的政策新亮点，都需要不同类型高校锐意创新，大胆实践。

　　此外，与完善现代大学制度相关，还有如何克服社会热议的高校管理行政化倾向，也被纳入《教育规划纲要》文本之中。按照中央的要求，解决这一问题，至少有三层意思，一是必须做，这是大势所趋，是国家确定的今后事业单位分类改革方向，需要进行新的制度设计。二是怎么做，应是“先立后破，不立不破”，“立”就是要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，“破”就是取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。三是什么时候做？应从容易地方做起，逐步向难点推进。所以，国家要求试点先行，取得经验再作推广，相信不久的将来会看到试点成效。

　　

　　

　　（教育部教育发展研究中心主任，张 力 北京 100816）