[摘要]  深入贯彻落实《教育规划纲要》，需要关注以下与基础教育事业科学发展密切相关的若干政策问题，即全面实施素质教育的重要性和紧迫性，基本普及学前教育的热点难点，巩固提高九年义务教育水平，促进义务教育均衡发展和解决择校难题，普及高中阶段教育和推动普通高中多样化发展，与基础教育相关的体制改革，建设高素质专业化的教师校长队伍。

　　[关键词]  《教育规划纲要》；基础教育政策；素质教育；义务教育均衡发展；教育体制改革

　　[中图分类号]  G63   文献标识码  B

　　[文章编号]  1002-2384（2011）01-0000-00

　　

　　

　　党中央和国务院2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），是在总结新中国60年特别是改革开放30年宝贵经验、参考国际教育政策走向、面向全面建设小康社会奋斗目标新要求的基础上研究制定的。我们在贯彻落实《教育规划纲要》时，需要关注与基础教育事业科学发展密切相关的以下几个政策问题。

　　

　　一、全面实施素质教育的重要性和紧迫性

　　《教育规划纲要》强调坚持以人为本、全面实施素质教育是教育改革与发展的战略主题，提出实施素质教育的重要意义和任务要点在于：其一，作为促进人的全面发展的基础性工作，是落实科学发展观的重要环节之一。其二，已进入国家推进、重点突破、全面展开的阶段，是全社会共同的事业。其三，打造更高质量的教育，关键是有高素质的教师。其四，需要同提高教育现代化水平、构建全民终身学习的学习型社会联系起来部署。

　　素质教育是逐步纳入国家政策范畴的。与已往中央文件相比，《教育规划纲要》对实施素质教育的要求，在深度和广度上都有拓展。比如坚持德育为先，首次明确要求立德树人，不仅重新界定培养学生创新精神和实践能力的要义，而且增加了服务国家、服务人民社会责任感的内容，将道德教育与各项思想政治教育融会贯通。又如坚持能力为重，借鉴了联合国教科文组织《教育——财富蕴藏其中》报告倡导的“四个学会”（学会认知、学会做事、学会与人相处、学会做人）。拓展为“教育学生学会知识技能，学会动手动脑，学会生存生活，学会做人做事，促进学生主动适应社会，开创美好未来。”再如坚持全面发展，在全面加强和改进德育、智育、体育、美育的基础上，对劳动教育、心理健康教育、安全教育、生命教育、国防教育、可持续发展教育等提出新的更高要求。

　　在实施素质教育方面，各地已积累了很多很好的经验，素质教育理念已在国际教育界取得许多共识，如在部长级以上国际教育会议上，当中国代表介绍完素质教育政策后，不仅有许多发展中国家代表前来咨询，而且一些发达国家代表也主动与我方探讨交流，但在新世纪新阶段，仍需加强国内各方面的共识。正如胡锦涛总书记在2006年主持中央政治局第34次集体学习时所强调的：“全面实施素质教育，核心是要解决好培养什么人、怎样培养人的重大问题。”为《教育规划纲要》部署实施素质教育定下了基调，需要各级政府、学校和全社会继续共同攻坚。

　　

　　二、基本普及学前教育的热点难点

　　在学前教育领域一直存在着两种意见：一种是希望学前教育继续采用市场机制，调动社会资源公平进入和展开竞争，政府只要负责扶贫救弱；另外一种意见是希望学前教育纳入义务教育范畴，如果暂时做不到，也要实现“三为主”：公办园为主、公办教师为主和政府投入为主。经过反复论证，无论是义务学前教育，还是“三为主”政策，今后10年都还没有具备普遍实施的条件，但是，政府需要在发展学前教育方面担负起更大的责任。

　　社会反映“入园难、入园贵”的问题，在城镇和农村的表现是不同的，农村是普遍缺乏幼儿园，城镇则是缺乏优质公办园。《教育规划纲要》对学前教育的新部署大体有5个方面：一是明确政府职责，把发展学前教育纳入城镇和社会主义新农村建设规划；二是建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，大力发展公办园，积极扶持民办园，按照人口、地域等结构调整和拓展供给；三是加大政府投入，完善成本合理分担机制及收费管理办法，对家庭经济困难儿童入园给予补助；四是制定办园标准，建立准入制度，加强管理，规范办园行为；五是加强幼儿教师队伍建设，依法落实幼儿教师地位待遇，不断提高教师员工整体素质。对此，不久前国务院专门就学前教育发布了十条实施意见，采取多方面务实的措施，力争尽快改变学前教育薄弱状况，如期实现基本普及学前教育的发展目标。

　　

　　三、巩固提高九年义务教育水平

　　义务教育阶段是最牵动人民群众切身利益的教育阶段，现在还有很多难题亟待解决。《教育规划纲要》分别对巩固义务教育普及成果、提高义务教育质量、增强学生体质以及减轻中小学生课业负担等作出新的部署，这些部署的详细程度在中央文件中还是第一次。当前许多国家都在致力于基础教育教学改革，2004年亚太经合组织教育部长会议提出：东方西方的学校教育需要相互学习，西方强调个性化教学，东方强化核心知识点传授，二者应互相借鉴和融合，为适应21世纪需要建立“有用的知识/技能”体系，教师专业发展也有相互靠拢的必要。我国义务教育质量的持续提升，也要关注国际教学改革的动态。

　　仅就建立国家义务教育质量基本标准和监测制度而言，作为《教育规划纲要》的一大政策创新点，可以参考国际上比较认可的TIMSS和PISA考试的做法。TIMSS是在国际教育评价协会主导下进行的测评，包括对学生数学和科学能力的评估，约有62个国家参与。PISA是由经济合作发展组织组织的学生能力评价，主要面向15岁学生，测试重点是看学生能否掌握全面参与社会生活的知识和技能，分为阅读素养、数学素养及科学素养等领域，现在已经有59个国家地区参与。各国都非常重视这两项测试，在许多国家引发了对中小学教育质量的政策调整和社会讨论。虽然我国尚未正式参与（上海地区曾参与PISA测试成绩名列第一，引起热议，中西部地区显然差距很大），但我们应重视相关动向，逐步建立起符合国情实际的义务教育质量基本标准和监测制度。

　　

　　四、促进义务教育均衡发展和解决择校难题

　　目前，全球有200个国家（地区）立法实施义务教育制度。义务教育有三个基本属性：强制性、免费性、普惠性（在《教育规划纲要》中表述为“普及性”）。我国在1986年的《中华人民共和国义务教育法》中明确规定，免除学生在义务教育阶段的学费，但是仍收取杂费。2006年，我们开始逐步免除学生的杂费，并为1亿多孩子提供免费教科书，现在全球只有30个国家能做到这一点。因此，中国在强制性和免费性方面做得相当不错了，那么，普惠性方面怎么样呢？

　　综观全球义务教育的运行模式，基本分为两大类。第一类是提供福利化的均衡发展的公办教育，没有或基本没有私立教育。欧洲、阿拉伯国家和大多数发展中国家都是如此。穷国办不起私立学校，富国公办学校质量很好，学生没有必要再上私立学校。日本和韩国属于例外，两国均实行义务教育“平准化”，城乡校舍硬件等配置完全一致，校长教师五六年轮换一次，学校质量大体相当，但学生放学后面对庞大的课外补习和家教产业。第二类是实行公立学校均衡发展、兼顾选择的模式，有三种不同运作方式。一是私立校为富裕家庭提供择校机会，如巴西、墨西哥、印度等国，稍微富裕家庭都把孩子送到高收费私立校，以便孩子将来能考上好大学，巴西、墨西哥最好的公立大学90%以上学生来自私立高中。二是择学区为主，如美国，虽然各州实施12年义务教育，但公立学校经费来源于学区财产税。因此在富人区、中产阶级区和穷人区，公办学校差距非常明显，允许跨区择校，还有富人择的高收费私立贵族校。三是择公立校为主，如我国大量优质资源集中在城镇公立校，成为社会择校主要对象，导致义务教育普惠性出现明显问题。当然，最近埃及和英国也在试着择公立校。

　　国际上义务教育均衡发展的通行做法是，政府全额负担公办学校支出，提供免费程度不同的义务教育，保证基本入学机会公平；同时，部分国家为义务教育非公共服务留出一定空间，满足有额外支付能力的中高收入阶层选择需求，通常由私立教育提供。当前，我国之所以要促进义务教育均衡发展，是因为必须贯彻2006年新修订《义务教育法》的规定，也是把促进公平作为国家基本教育政策、实现基本公共教育服务均等化的客观需要。如果义务教育公办校中的少数重点校与一批薄弱校并存，家长想择校须交纳高额择校费，这对家庭经济困难孩子是不公平的，同样，如果区域之间义务教育发展不均衡，处境不利青少年儿童就会失去平等生存发展机会。因此，《教育规划纲要》明确要求，2020年基本实现区域内均衡发展，率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，切实缩小校际差距，着力解决择校问题。应该说，各地积累了很多行之有效的经验，国家教育行政部门也召开过交流会，执行方案也比较成熟，今后就看各地政府是否真下决心推动这一政策的实施。

　　

　　五、普及高中阶段教育和推动普通高中多样化发展

　　基本普及高中阶段教育，推动普通高中多样化发展，是今后10年一个重要发展任务，中国从来没有像今天这样能够有这么多青年人受完12年教育。《教育规划纲要》全面权衡高中阶段学龄人口和学校承担能力等因素，提出2020年高中阶段教育毛入学率达到90%，而且继续坚持分流政策，根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，同时，对提高普通高中学生综合素质提出更加全面的要求。

　　实际上，世界上很少有像我国这样的为直接应对高考而实施普通高中文理分科教学模式，应试倾向十分严重，导致我国普通高中生的自主学习、自强自立和适应社会能力偏弱。为此，《教育规划纲要》基于高考命题改革需要深化的现状，提出“保证学生全面完成国家规定的文理等各门课程的学习”。这也意味着，普通高中文理分科的淡化乃至消除，将在今后高考内容改革框架内逐渐推进。展望未来的基础教育，中、美、澳、加、瑞典、新加坡、中国香港教育部高层官员2009年7月聚会新加坡进行专题讨论，大家认为，基础教育要从培养精英向高标准全民教育转变，为全民提供多样化的高质量的教育。未来的学生要继续打下扎实知识基础，还要具备跨文化交流能力、创造能力和信息沟通应用能力，多视角地处理和解决问题。这些观点都对我国高中教育多样化发展提供了新的启示。

　　现在，我国普通高中的大班额现象非常普遍，如果按照国际先进水平衡量，我们只能说高中生“有学上”了，还不能说“上好学”了。在推动普通高中多样化发展中，不仅要逐步消除大班额现象，而且还要探索发现和培养创新人才的途径，包括更加关注综合高中和特色高中发展问题。国外经验表明，与其让孩子并非出于兴趣志向混到高中毕业，还不如在普通高中有所侧重选择，欧洲一些国家举办综合高中已有百年经验，普通高中办出特色，渗透职业教育内容等，很受学生、家长和社会欢迎，但在国内综合高中的成功范例还不多，还有特色高中，也都需要进一步探索实践。

　　

　　六、与基础教育相关的体制改革

　　《教育规划纲要》提出“深化教育体制改革，关键是更新教育观念，核心是改革人才培养体制，目的是提高人才培养水平。”这可以说是未来十年教育体制改革的本质要求。基础教育系统承担着人才培养体制改革的重任。需要更新人才培养观念，创新人才培养模式，改革教育质量评价和人才评价制度。同时，还要在以下体制改革和制度创新方面取得实质性进展。

　　一是探索建设现代学校制度。多年来社会上在热议现代学校制度建设问题，此次“建设现代学校制度”被正式写进党中央和国务院正式文件之中，意义非常重大，其实就是“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”建设中国特色的现代学校制度，在基础教育领域创新的重点，主要在于完善中小学学校管理制度。《教育规划纲要》第四十一条已做出十分具体的部署，从总体要求来看，就是集中解决好三个问题，政府怎么依法管理举办中小学，中小学内部如何形成好的治理结构，中小学如何得到社会的支持与监督。

　　二是推进考试招生制度改革。高考招生制度改革的基本方向，一是分类考试（本科考试统一组织、高职考试和成人高考放给省级政府统筹组织，探索高水平大学联考）；二是综合评价（以统一入学考试为基本形式，结合学业水平考试和综合素质评价），三是多元录取（择优录取为主，兼顾高校自主录取、推荐录取、定向录取和破格录取）。整个改革要坚持有利于科学选拔人才、促进学生健康成长（推进素质教育），维护社会公平的原则，也就是说，高考“房子不能拆，门窗要科学调整”，保留这个房子，就是给家境贫寒孩子保留上升通道，同时科学调整好门窗，建立有效的考试评价和录取机制，完善社会监督机制，把高考之窗打造得更加透明宽敞。至于完善中等学校考试招生制度，以及全面实施高中学业水平考试和综合素质评价，主要是为义务教育均衡发展铺路、为人才培养体制改革铺路，我们要把这两“铺路”，作为衡量中考改革和评价制度改革是否成功的重要标准。

　　三是深化公办民办学校的办学体制改革。《教育规划纲要》在办学体制改革方面有很多新的亮点，其中第一次对公办学校办学体制改革做出全面谋划，提出“积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学”，这是地区改革尝试的结果。人们已经意识到，在财政继续加大教育投入的同时，还必须调动更多社会力量参与其中。所以在公办学校体制改革中，联合办学、委托管理等试验是被认可的，当然，义务教育公办校还必须依法行事，将来的非义务教育公共服务提供方式会更加多样化，在确保公共产权明晰前提下，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域，如接受公办校托管的既可是公办校，也可是民营企业和社会组织。在民办教育发展方面，最重要的政策亮点是在大力支持民办教育的进程中，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理，在明确学校运行性质的基础上，政府可因地制宜、因校制宜地采取不同鼓励支持的政策措施。

　　

　　七、建设高素质专业化的教师校长队伍

　　《教育规划纲要》高度重视“努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍”这一事关教育事业科学发展全局的关键问题。除了重申加强师德建设，在提高教师业务水平和地位待遇等方面提出新的要求外，首次在培养造就教育家、教育教学骨干等方面提出了明确要求。为了提升中小学教师整体素质，增加了构建以师范院校为主体、综合大学参与、开放灵活的教师教育体系的内容，强化了师范教育在教师教育体系中的作用，为中小学教师设置正高级教师职务（职称）的设想，也正在变为现实。

　　从教育事业科学发展全局需要看，仅有少数学校形成少数教育家是远远不够的，我们不要把教育家特别是基础教育阶段的教育家神圣化，放在一个高不可攀的位置，而是鼓励和倡导更多的校长教师能够脚踏实地、锐意创新，争创一流业绩，从而对当地乃至全国的教师队伍建设发挥更好更大的辐射带动作用。我们应该使每位中小学校长都自觉树立成为教育家的雄心壮志，国家也会创造更好的条件，为教育家的成长提供更多支持。

　　综上所述，按照《教育规划纲要》的战略部署和总体要求，基础教育的规模扩展已不再是主要问题，基础教育质量的持续提升势必成为新的工作重点，相应地，基础教育相关的体制改革也进入“深水区”。我们衷心期盼，政府、学校和社会各界能以贯彻实施《教育规划纲要》为契机，按照胡锦涛总书记和温家宝总理在新世纪第一次全国教育工作会议上的重要讲话精神，全面贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，全面提高教书育人水平，共同开创基础教育事业科学发展的新局面。

　　

　　

　　张 力（国家教育发展研究中心，北京  100816）