党的十九大报告在“优先发展教育事业”部分，提出“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。这种提法既是十八大报告关于“积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会”的延续和推进，又是全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代开启全面建设社会主义现代化强国新征程的历史条件下，对继续教育发展方向和战略地位的重申和发展。十八大以来的五年，“党和国家事业全面开创新局面……教育事业全面发展”，继续教育事业取得了历史性成就，学历继续教育稳步发展，非学历继续教育蓬勃开展，多层次、多内容、多形式的社区教育活动有序铺开，继续教育体制机制创新取得突破。基于这样的发展基础，办好继续教育不仅成为可能，而且成为新历史起点之上的必然使命。要办好继续教育，必须从构建科学规范、运行有效的国家制度体系入手，不断优化创新顶层制度设计。加快构建和完善继续教育学习成果认定与转换的国家制度，不是制度的小修小补而是整体谋划，是从国家层面构建和优化针对广大人民继续教育的学习成果予以认定和转换的制度安排，目的在于满足人民个性化、多样化的终身学习和发展需要、夯实加快建设全民学习、终身学习的学习型社会和大力提升国民素质的基础。

　　一、继续教育学习成果认定与转换国家制度的现实需求

　　我国继续教育潜在群体规模巨大，对继续教育学习成果认定与转换存在旺盛需求。就人口规模而言，中国有7.7亿左右从业人员，有1.2亿左右农村富余劳动者需要逐年转移到第二、三产业，每年还有数以千万计新增和需要再就业的劳动者，此外还有1.77亿老龄人口。这些完成不同层次学校教育进入社会的成员已接近10亿人，是现有学校人数的3倍，构成我国具有继续教育潜在需求的庞大群体。随着我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展，不仅人民对继续教育的总体需求正在持续增大，对继续教育在类别、内容、方式、时间、空间等方面的需求日益多样化，而且加强继续教育正在成为促进我国经济增长方式转变和产业、经济结构调整的关键因素。与此相应，构建和完善继续教育学习成果的认定与转换的国家制度也成为适应个人和社会不断增长的继续教育需求的重要环节和关键领域。目前我国在实践中发生的继续教育形式多样，相应的继续教育学习成果也具有多样化特点，主要有正规学习成果、非正规学习成果和无定式学习成果。学历文凭是学习者接受正规教育体系的教育取得的公认证书，是正式学习成果；大部分各类国家职业资格、专业技术资格考试证书以及专业性比较强的市场化职业证书、培训证书，属于非学历证书范畴，是非正规学习成果；个人获得的表彰奖励、荣誉证书、技术成果、专利发明、科研成果以及大量个性化的学习成果，属于无定式学习成果，这类成果虽然不象前几类证书那样经由有组织的教育活动和程序而获得，但仍然是重要的学习成果。这些日益丰富、多样化的继续教育学习成果的积累、认定与转换，迫切需要国家层面的制度出台。

　　二、继续教育学习成果认定与转换的制度供给

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》颁布以来，尤其是十八大以来，随着继续教育进一步向纵深发展，继续教育的制度构建取得积极成果，在某些方面还取得突破性进展，部分地区、部门、行业和学校在探索继续教育学习成果认定与转换方面的影响令人瞩目。《规划纲要》提出“建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”、“建立学习成果认证体系，建立学分银行制度等”；十八届三中全会《决定》提出“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”。国务院“十三五规划纲要”提出：“建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道，制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认”。在国家政策推动、引领和支持下，我国继续教育学习成果认定与转换制度不断取得突破。我国自1981年开始创立的高等教育自学考试制度是继续教育学习成果认定与转换制度的成功实践，并伴随我国改革开放的伟大历史进程不断发展，该制度实施以国家考试为主要手段且认可高校课程、权威证书以免考相应课程，从本质上说是一项以考试为主要路径对学习者的正规学习成果、非正规学习成果和无定式学习成果予以认证的成熟而有效的国家制度，迄今已为众多学习者提供了继续教育学习成果得到认定和转换的机会。近年来自考系统正在进一步进行学分银行的探索，拓展与其他教育形式和系统的学习成果的互认和对接，例如广西自学考试学分银行开展了在线认证平台和学习成果认证实践探索。我国以广播电视大学系统为基础的开放大学试点也将继续教育学习成果认定与转换制度创新作为战略转型的重要方面。国家开放大学2013年启动学习成果认证服务体系建设试点工作，在全国建立了47个学习成果认证分中心（认证点），覆盖了三十个省市地区、十七个行业，积极开展了面向不同行业和领域的学习群体建立学习账户以及学习成果认证、转换的实践探索。上海终身学习学分银行于2012年挂牌成立，由上海市学习型社会建设与终身教育促进委员会指导，上海市教育委员会主办和管理，管理中心设在上海开放大学，学分银行认证的学习成果包括学历教育学分和非学历教育成果两类，非学历学习成果包括职业资格证书、社区开设课程等，已为三万多名学习者实现学历教育学分转换，可转换为学历课程学分的职业培训证书多达三百多个，实现社区教育文化休闲课程认证接近五千门。此外，北京、浙江、江苏、云南、湖北、四川等地也在积极探索面向继续教育学习成果认定与转换的相关制度，在实践中取得显著进展。

　　三、构建和完善继续教育学习成果认定与转换国家制度发展面临的主要矛盾

　　十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。”随着我国继续教育需求日趋旺盛，继续教育学习成果日益丰富和多样化，人民群众渴望有更多更好的继续教育机会，希望有更加充分更加优化的制度供给。与此存在矛盾的是：尽管我国在构建和完善继续教育学习成果认定与转换制度方面的探索从未停滞，也满足了大批继续教育学习成果予以认定和转换的需求，但我国继续教育学习成果认定与转换制度仍然存在发展不平衡不充分的问题，在目前继续教育学习成果认定与转换制度框架下，能够实现认定与转换的继续教育学习成果比较有限，主要局限于已经取得的学历证书、部分公信力比较高的证书以及部分在单位或培训机构完成的课程等，学习者大量个性化、零散的非正规、无定式的继续教育学习成果仍然很难实现认定和转换；继续教育学习成果认定与转换的制度推行仅局限于局部地区、局部行业、局部领域和局部机构，制度壁垒森严，无法满足人民群众对灵活、开放、多样的继续教育的期待，无法满足“努力形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才”的内在要求，也无法满足“坚定实施科教兴国战略、人才强国战乱、创新驱动发展战略”以及“建设知识型、技能型、创新型劳动大军”的必然要求，迫切需要破除思想和体制障碍，着力增加国家制度的红利，从构建和完善继续教育学习成果认定与转换的国家制度出发，纵深推进继续教育学习成果认定与转换的国家制度的发展。

　　四、建立和完善继续教育学习成果认定与转换国家制度的基本思路

　　十九大报告指出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”“要根据新的实践对经济、政治、法治、科技、文化、教育、民生、民族、宗教、社会、生态文明、国家安全、国防和军队、‘一国两制’和祖国统一、统一战线、外交、党的建设等各方面作出理论分析和政策指导，以利于更好坚持和发展中国特色社会主义。”从建立和完善继续教育学习成果认定与转换国家制度入手办好人民满意的继续教育，需要尊重学习者的继续教育学习成果，以激发学习者的终身学习动力和潜力为目标，满足广大学习者大量正规、非正规、无定式继续教育的学习成果迫切需要得到认定和转换的需求；需要面向国家和社会发展需求，立足加快建设学习型社会，大力提高国民素质的要求，以提升人力资本、社会资本以及国家竞争力为目标，通过顶层制度创新满足建设全民学习、终身学习的学习型社会的制度需求。因此，要着力深化供给侧结构性改革。扩大继续教育学习成果认定与转换制度的有效供给，从国家层面做好继续教育学习成果认定与转换的顶层制度设计，推进我国广大学习者继续教育学习成果的积累、认定与转换。第一，成立专门组织和平台。成立国家继续教育学习成果认证委员会，由国务院领导，教育部统筹，会同其它相关部委，协同推进国家层面的继续教育学习成果认证与转换工作以及制度构建，以现代信息技术为杠杆撬动国家制度创新，搭建相应平台、发布和共享继续教育学习成果认定与转换的相关重要信息、监测和评估全国继续教育学习成果认定与转换工作等；第二，出台相关政策支持，我国目前仅有福建、上海、河北、太原、宁波等地通过颁布地方性终身教育促进条例在局部进行探索，急需国家层面颁布相应政策、制定专门制度予以支持；第三，颁布统一标准和指南，在目前地区、局部、小范围实践探索的基础上，颁布统一、规范、可操作的继续教育成果认定与转换的国家标准体系和指南，为各地区、各行业、各组织参与继续教育学习成果认定与转换提供国家层面的公认参照系。启动国家终身学习资格框架工作，为继续教育学习成果认定与转换在国家资格框架内运行搭建国家制度框架。